O artigo do escritor Palmarí de Lucena analisa a natureza e os limites da ONU, destacando que sua força reside na capacidade de criar espaços de diálogo, administrar divergências e apoiar soluções construídas pelos Estados. Com base na experiência no UNOPS na América Latina e Caribe, o texto ressalta a importância da cooperação para o desenvolvimento e da assistência humanitária, muitas vezes pouco visíveis. Discute também os desafios do Conselho de Segurança e a necessidade de reformas que ampliem a representatividade, reforçando que o multilateralismo busca administrar diferenças e sustentar a paz. Confira íntegra...
Há instituições cuja importância não pode ser medida apenas pelo que conseguem decidir. Algumas cumprem uma função igualmente relevante ao oferecer um espaço no qual decisões difíceis possam ser discutidas, divergências possam ser administradas e interesses distintos possam permanecer em contato. As Nações Unidas pertencem a essa categoria. Sua natureza não é a de um governo mundial, nem sua autoridade substitui a soberania dos Estados. Trata-se de uma organização intergovernamental cuja capacidade de ação está vinculada aos compromissos assumidos por seus membros e às condições políticas que tornam possível a implementação de seus mandatos.
Essa distinção, observada a partir de uma longa experiência no campo da cooperação internacional, é fundamental para compreender o lugar das Nações Unidas na ordem mundial. Entre 1992 e 2004, à frente da Divisão para a América Latina e o Caribe do United Nations Office for Project Services — UNOPS, tive a oportunidade de acompanhar e coordenar a implementação de programas e projetos apoiados por recursos mobilizados no âmbito dos diferentes programas, agências, fundos e entidades das Nações Unidas, em estreita articulação com governos e instituições nacionais. Essa experiência permitiu-me conhecer, por dentro, a diversidade do sistema multilateral e compreender que sua força não reside apenas nas decisões tomadas em seus órgãos políticos, mas também na capacidade de transformar compromissos internacionais em iniciativas concretas de desenvolvimento, cooperação e assistência.
Essa vivência ajuda a afastar uma percepção recorrente: a de que as Nações Unidas constituiriam uma espécie de governo internacional destinado a substituir a ação dos Estados. Não é essa a natureza da organização. O sistema multilateral foi construído sobre a participação de Estados soberanos e depende, em grande medida, da disposição política desses mesmos Estados para implementar as decisões e compromissos assumidos no âmbito internacional. A força do multilateralismo reside precisamente nessa condição. Ele não pressupõe a inexistência de divergências; pressupõe a existência de mecanismos por meio dos quais essas divergências possam ser tratadas sem que cada desacordo conduza inevitavelmente à ruptura.
Essa conclusão não é apenas teórica. Ela emerge também da experiência de quem trabalhou durante anos na interface entre governos, organismos internacionais e projetos de cooperação. Em iniciativas de desenvolvimento ou assistência humanitária, raramente existe uma solução que possa ser simplesmente transferida de um país para outro. Instituições possuem histórias próprias, sociedades possuem expectativas diferentes e governos operam dentro de circunstâncias políticas específicas. A cooperação internacional tende a ser mais consistente quando reconhece essas diferenças em vez de procurar eliminá-las.
É por isso que a assistência internacional não deveria ser confundida com tutela. Apoiar uma instituição nacional não significa substituí-la. Oferecer conhecimento técnico não significa retirar dos atores nacionais a responsabilidade pelas decisões. A experiência acumulada no campo da cooperação reforça a ideia de que o trabalho internacional alcança maior legitimidade quando contribui para fortalecer capacidades nacionais e respeita a soberania dos Estados. Essa mesma concepção aparece na experiência de observação eleitoral no México, em 1994, na qual a função internacional consistia em acompanhar a integridade do processo sem assumir a prerrogativa de escolher vencedores ou conferir legitimidade política a governos.
Essa perspectiva também ajuda a compreender uma dimensão menos visível do trabalho das Nações Unidas. Parte expressiva de sua atuação ocorre longe dos momentos de maior exposição pública. Diplomacia preventiva, assistência humanitária, operações de paz, proteção de refugiados, saúde e fortalecimento institucional integram um universo de atividades cuja importância nem sempre se transforma em notícia.
A experiência profissional em organismos internacionais revela justamente essa diferença entre aquilo que recebe atenção e aquilo que efetivamente sustenta uma política de cooperação. Um projeto que funciona durante anos, uma instituição que melhora seus procedimentos, uma comunidade que recebe assistência no momento necessário ou uma negociação que impede o agravamento de uma crise raramente produzem a mesma visibilidade de um fracasso. Há, portanto, uma dimensão silenciosa no trabalho multilateral. Ela não diminui sua importância; apenas torna sua avaliação mais complexa.
Essa característica se torna particularmente evidente no Conselho de Segurança. Seu desenho institucional reflete uma realidade histórica específica e, ao mesmo tempo, procura acomodar a posição das principais potências dentro do sistema internacional. As decisões sobre questões substantivas dependem de nove votos favoráveis, incluindo a concordância dos cinco membros permanentes, que dispõem do direito de veto. Quando entre essas potências prevalece uma divergência profunda, a capacidade de decisão do órgão pode ser limitada.
O veto, nesse contexto, não deve ser visto apenas como uma questão procedimental. Ele expressa uma das características mais delicadas da ordem internacional: a dificuldade de conciliar a necessidade de ação coletiva com a realidade da distribuição de poder entre os Estados. O Conselho de Segurança nasceu em uma determinada configuração histórica. O mundo, entretanto, continuou a mudar. A distribuição contemporânea de poder já não corresponde àquela existente em 1945. Estados Unidos e China ocupam posições centrais na competição internacional; Rússia, Índia, países do Oriente Médio e outras potências regionais ampliaram sua influência. O sistema institucional permanece, mas o ambiente estratégico em que ele opera é outro.
É nesse ponto que a discussão sobre a reforma das Nações Unidas adquire especial significado. Reformar uma instituição multilateral não significa negar sua história. Significa reconhecer que instituições duradouras precisam ser capazes de acompanhar transformações profundas sem perder a função para a qual foram criadas. Uma possibilidade consiste em ampliar a participação da Assembleia Geral, especialmente em circunstâncias nas quais o veto impeça o avanço de decisões consideradas relevantes para a paz, a segurança ou a proteção de populações civis. O objetivo seria buscar um equilíbrio maior entre a capacidade decisória do Conselho e uma representação mais ampla dos Estados-membros.
Esse debate exige cautela. A reforma do sistema multilateral não pode ser dissociada da própria natureza das relações internacionais. Qualquer mudança significativa depende de negociação entre Estados com interesses, responsabilidades e percepções diferentes. O mesmo princípio de soberania que constitui uma das bases do sistema também estabelece seus limites. A experiência de trabalho no UNOPS oferece, nesse ponto, uma perspectiva particularmente concreta. A coordenação de projetos envolvendo governos e instituições de diferentes países demonstra que a cooperação internacional raramente avança por imposição. Ela exige negociação, adaptação, conhecimento das realidades locais e, sobretudo, confiança.
O multilateralismo não se realiza apenas nas grandes conferências ou nas decisões formais dos órgãos políticos. Ele também se constrói no trabalho cotidiano de instituições que precisam transformar compromissos gerais em resultados concretos. Talvez seja essa uma das características menos compreendidas das Nações Unidas: sua natureza é simultaneamente política e operacional. Há uma dimensão política, expressa nos órgãos deliberativos e nas negociações entre Estados. Mas existe também uma dimensão prática, formada por programas, projetos, assistência técnica, ações humanitárias e mecanismos de cooperação. Essas duas dimensões não são concorrentes. Complementam-se.
A experiência acumulada ao longo de anos de trabalho internacional permite perceber que uma decisão política somente adquire significado pleno quando encontra instituições capazes de implementá-la. Da mesma forma, um projeto tecnicamente bem estruturado pode enfrentar dificuldades se não houver respaldo político, institucional ou social. O multilateralismo depende, portanto, da ligação entre decisão e implementação, entre negociação e capacidade institucional.
Essa relação se torna ainda mais importante em um cenário no qual os conflitos internacionais se tornaram mais complexos. Guerras e crises podem envolver governos, grupos armados não estatais e diferentes centros de influência, dificultando a identificação de interlocutores capazes de representar ou controlar todos os envolvidos. A multiplicidade de atores torna a negociação mais delicada e exige instrumentos diplomáticos capazes de lidar com realidades que não se ajustam facilmente às categorias tradicionais.
Nesse ambiente, a diplomacia conserva uma função que pode parecer modesta, mas permanece fundamental: preservar a possibilidade de interlocução. Nem sempre será possível alcançar um acordo. Nem sempre haverá convergência suficiente para uma decisão coletiva. Mas a existência de um espaço institucional para que as posições sejam apresentadas, contestadas e negociadas constitui, por si só, um elemento de estabilidade. A política internacional não oferece garantias de consenso. O multilateralismo oferece, em melhores circunstâncias, uma arquitetura para que o desacordo possa ser administrado.
Talvez seja essa a natureza mais profunda das Nações Unidas. Sua missão não consiste em substituir a política internacional, mas em oferecer uma moldura institucional dentro da qual ela possa ser exercida. A organização não está acima das relações de poder entre os Estados; ela funciona dentro delas, procurando transformar parte dessa competição em procedimentos, negociações e compromissos.
Isso explica tanto suas limitações quanto sua permanência. Uma organização internacional não pode ser mais forte do que a vontade política que sustenta seus instrumentos. Mas também não deixa de ser relevante pelo fato de não possuir poderes absolutos. Entre a soberania dos Estados e a necessidade de respostas coletivas existe um espaço intermediário, necessariamente imperfeito, no qual o multilateralismo procura operar.
Foi nesse espaço que uma parte significativa da experiência profissional desenvolvida no UNOPS encontrou seu sentido: aproximar instituições, transformar decisões em projetos, administrar diferenças e procurar resultados possíveis dentro das condições concretas de cada sociedade. Essa experiência reforça uma percepção simples, mas importante: a cooperação internacional não é um exercício de uniformização. É, antes, um exercício de construção de convergências.
As Nações Unidas continuam sendo, nesse sentido, uma obra inacabada do multilateralismo. Sua arquitetura carrega as marcas do momento histórico em que foi construída, mas sua necessidade permanece vinculada a uma realidade que não desapareceu: Estados diferentes continuarão a ter interesses diferentes, e nenhum deles poderá administrar sozinho todos os problemas que atravessam as fronteiras.
A experiência de décadas de cooperação internacional permite chegar a uma conclusão menos grandiosa, mas mais duradoura: instituições internacionais não existem para substituir os Estados, mas para ajudá-los a lidar com problemas que nenhum Estado, isoladamente, consegue resolver de maneira satisfatória. O multilateralismo não promete um mundo sem divergências. Oferece algo mais realista: a possibilidade de que as divergências sejam tratadas por meio de instituições, regras e diálogo, enquanto a distribuição do poder continua a mudar. É uma promessa menos grandiosa do que a de governar o mundo. Talvez, justamente por isso, seja uma promessa mais compatível com o mundo que existe.
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